Torbaya Giren Aflar / İdris Sarısoy

Hükümet uzun süren çalışmaların sonucunda 11 Eylül 2014’de piyasada “Torba Yasa” olarak bilinen 6552 Sayılı Kanun yürürlüğe girdi. Kanun ile daha önce devlete borcu olan kişi ve kurumların bunları ödemelerini kolaylaştırılması amaçlanmaktadır. Uygulamada, devlet alacaklarının belli bir bölümünden vazgeçmekte, ortaya çıkan borç iki ayda bir ödenecek şekilde 18 taksitte tahsil edilmesi öngörülmektedir. 6552 Sayılı Kanun ile getirilen ödeme kolaylığı, yaklaşık 200 Milyar TL’lik kamu alacağını kapsamaktadır.   6552 Sayılı kanunda devletin hangi alacaklara hangi orada ödeme kolaylığı sağladığına dair bilgileri sanırım birçoğumuz gazetelerden, haber bültenlerinden ve diğer iletişim araçlarından öğrenmişizdir. Eğer bu kanun kapsamına giren borcumuz varsa, işin uzmanlarından ayrıntılı bilgiler öğrenmişizdir. Bu yüzden mali afların veya devlete olan borçların yapılandırılmasını kapsayan bu kanun hangi borçlara nasıl bir ödeme kolaylığı sağladığına dair ayrıntılara girmeye gerek olmadığı kanaatindeyim. Bunun yerine “Acaba bir hükümet neden mali affa ihtiyaç duyar?” sorusu etrafında konuyu tartışmanın daha faydalı olacağına inanıyorum.

1 - Mali Afların Nedenleri Yapılan akademik çalışmalarda devletin mali aflara başvurma gerekçesi şu şekilde sıralanmaktadır (Çetin, 2007: 173):

• Siyasi Nedenler: Yeni bir rejim, hükümet veya toplumda yeniden bir yapılandırmaya gitmek amacıyla “yeni bir sayfa” gibi isimlerle de anılan gerekçelerle mali aflar çıkarılabilir. Buradaki temel amaç vatandaşların daha önce çeşitli sebeplerle (hükümete güvensizlik, dini inanış vb.) ödemek istemedikleri borçlarını ödemelerini teşvik etmektir. Ayrıca siyasi partiler genellikle seçim beyannamelerinde (vaatler listesi) eğer iktidara gelirse “mali af” getireceğini beyan ederler
• İdari Nedenler: Devletin yeterli denetim ve takip yapamadığı kamu alacakları genellikle borçluları tarafından ödenmez. Çünkü kişi veya kurum devlete olan borcunu ödemediğinde yaptırımla karşılaşması için genellikle bir denetim sonucunda bunun tespit edilmesi gerekir. Eğer ülkede yeterli mali denetim yapılamıyorsa, kişi veya kurumlar borçlarının bir kısmını veya tamamını ödemeyebilirler. Diğer taraftan bu alacakların takip edilmesi ve ortaya çıkarılması idari açıdan hem güç hem de çok maliyetli olur. İşte bu sebeple devlet artık bundan sonra müsamaha göstermeyeceği uyarısı eşliğinde uygulamaya koyduğu mali afla alacaklarını daha düşük bir idari maliyet ve yük ile tahsil etmeyi amaçlar.
• Ekonomik Nedenler: Devlet alacaklarını tam ve zamanında tahsil edemediğinde geliri düşer. Buna mukabil kamu harcamalarını düşürme ikanı yoktur. Bu durumda bütçe açıkları ortaya çıkar. Bilindiği gibi bütçe açıkları genellikle (iç veya dış) borçlanma ile karşılanır. Bütçe açıklarının devam etmesi toplam borç stokunu artırarak ekonomide ciddi sorunların ortaya çıkmasına neden olabilir. İşte hükümetler bu birikmiş alacaklarını tahsil ederek bütçede denge sağlamayı, toplumda da devlete olan borçlarını zamanında ödeme alışkanlığı kazandırmayı amaçlarlar.

2 – Türkiye’de Mali Aflar Türkiye’de son çıkan mali afla birlikte Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana, içeriği ve kapması farklı olmakla birlikte “mali af” olarak nitelendirilebilecek 33 uygulama mevcuttur. Diğer bir ifadeyle, her 2,8 yılda (yaklaşık 33 ayda) bir mali af çıkarılmıştır. 33 mali aftan 5 tanesinin son 12 yıllık AK Parti hükümetleri döneminde uygulandığını da belirtmek gerekir.

Türkiye’de Vergi Afları,1924-2014 Tarih Kanun 17.05.1924 İlk Vergi Affı 05.08.1928 Elviyei Selâsede Vergilerinin Sureti Cibayetine Dair Kanun 15.03.1934 4530 sayılı Varlık Vergisinin Bakayasının Terkinine Dair Kanun 04.07.1934 2566 sayılı Vergi Bakayasının Tasfiyesine Dair Kanun 29.06.1938 3568 sayılı Arazi Vergisinin Mali Yıl Sonuna Kadar Olan Bakiyesinin Terkinine Dair Kanun 13.06.1946 4920 sayılı Devlet Orman İşletmelerinin Bazı Vergilerden Muaf Tutulması Hakkındaki Kanun 21.01.1947 5050 sayılı Toprak Mahsulleri Vergisi Artıklarının Silinmesi Hakkında Kanun 26.10.1960 113 sayılı Af Kanunu 28.12.1961 281 sayılı Vergi Cezaları Gecikme Zamlarının Tecil ve Tasfiyesine Dair Kanun 23.02.1963 218 sayılı Bazı Suç ve Cezaların Affı Hakkında Kanun 13.06.1963 252 sayılı Spor Kulüplerinin Vergi Borçlarının Bir Defaya Mahsus Olmak Üzere Affı Hakkında Kanun 05.09.1963 325 sayılı Yasa Kamu İktisadi Teşebbüslerinin 1960 ve Daha Önceki Yıllarına Ait Bir Kısım Vergi Borçlarının Tasfiyesi Hakkında Kanun 16.07.1965 691 sayılı Belediyelerin ve Belediyelere Bağlı Müessese ve İşletmelerin Bir Kısım Borçlarının Hazinece Terkin ve Tahkimi Hakkında Kanun 03.08.1966 780 sayılı Bazı Suç ve Cezaların Affı Hakkında Kanun 28.02.1970 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunuyla Getirilen Af 15.05.1974 1803 sayılı Cumhuriyet’in 50. Yılı Nedeniyle Bazı Suç ve Cezaların Affı Hakkında Kanun 20.03.1981 2431 sayılı Tahsilâtın Hızlandırılması ve Beyan Dışı Kalmış Servet Unsurlarıyla Vesikasız Emtianın Beyanına İlişkin Kanun 02.03.1982 2431 sayılı Kanuna Ek 22.02.1983 2801 sayılı Bazı Kamu Alacaklarının Özel Uzlaşma Yolu İle Tahsil Hakkında Kanun 04.02.1985 Bazı Vergi Kanunlarında Değişiklik Yapılması Hakkında 3239 Sayılı Kanunun Geçici 4. Maddesi 03.12.1988 3505 sayılı Kanun (Geçici Birinci Madde) 28.12.1988 3512 sayılı Kanun 15.12.1990  3689 sayılı Kanun (Geçici Birinci Madde) 21.02.1992 3787 sayılı Kanun 05.09.1997 400 sayılı Tahsilât Genel Tebliği 22.07.1998 4369 sayılı Kanun 06.02.2001 414 sayılı Tahsilat Genel Tebliği 07.03.2002 4746 (4748) sayılı Kanun ile Emlak Vergisi ile İlgili Af Düzenlemesi (Emlak Vergisi Kanunu Geçici Madde 21) 27.02.2003 4811 sayılı Vergi Barışı Kanunu 22.11.2008 5811 sayılı Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye Kazandırılması Hakkında Kanun 25.02.2011 6111 sayılı Bazı Alacakların Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 29.05.2013 6486 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun (2. Varlık Barışı) 11.09.2014 6552 Sayılı Kanun Kaynak: Yurdakul, 2013: 79; 11.09.2014 tarihli ve 29116 Sayılı Resmi Gazete (Mükerrer).

Bu sıklıkla mali affın çıkarılmasının normal olup olmadığına karar verebilmek için Türkiye’nin yaşadığı siyasi ve ekonomik krizlere bakmak faydalı olacaktır. Cumhuriyetin kuruluşundan günümüze kadar askeri darbe, muhtıra ve ekonomik kriz sayısı 33’ten oldukça geridedir. Ayrıca buna genel seçimler sonucunda ilk defa iktidara gelen partileri de hesaba katmakta fayda var. Ama yine de sayı 33 olmaz. O zaman Türkiye’de hükümetleri mali affa sürükleyen esas neden ne olabilir? Hadi bir bilgi daha açıklayalım: Türkiye’de her 100 vergi mükellefinden yaklaşık %5’i denetlenebilmektedir. Bunun çapraz etkisini, yani bu %5’lik dilimle iş ilişkisi içinde olan mükelleflerin de dolaylı olarak denetlendiğinde rakam en iyimser tahminle %20-25 düzeyinde olabilir. Diğer bir değişle her 100 vergi mükellefinden 75-80’i denetlenememektedir. Elbette tek başına denetim vatandaşın borcunu ödemesi için yeterli bir araç değildir. Denetimle birlikte daha birçok faktör (devlete güven, yolsuzluk, ekonomik gelişme, krizler) vatandaşın devlete olan borcunu ödeme veya ödememe konusundaki kararını etkileyebilir. Bu faktörlerden hangisinin daha etkin olduğu hususunda kesin olarak bir şey söylemek zordur. Bununla birlikte ve tüm bu bilgiler ışığında galiba Türkiye’de neden bu kadar çok mali affa başvurulduğu hakkında bir kanaat ortaya koyabiliriz: Devlet alacaklarını tahsil edebilme konusunda etkin değildir. Esas olarak üzerinde durulması gereken, devletin alacaklarını tam ve zamanında tahsil edebilmesi için neler yapılacağının ayrıntılı olarak araştırılması gerekir. Türkiye’deki mali aflarla ilgili bir başka konu ise uygulamaya konulan mali afların sonucunda ne kadarlık bir tahsilat gerçekleştirildiğidir. Diğer bir ifadeyle, devlet vadesi geçmiş alacaklarının % kaçlık bir kısmını tahsil edebildiğidir. Buna göre eğer devlet vadesi geçmiş alacaklarının tamamını veya tamamına yakın bir kısmını tahsil edebiliyorsa uygulanan mali affın başarılı olduğunu göstermektedir. Tersi durumda ise mali affın devlet gelirlerini olumsuz etkilediği sonucu ortaya çıkmaktadır. Türkiye’de uygulanan mali af kapsamında toplam kamu alacağından ne kadarlık bir kısmının vatandaşlar tarafından ödenmek istediği ve bunun da ne kadarlık kısmının tahsil edilebildiğine dair elimizde kesin veriler olmamakla birlikte, hükümet yetkililerinin yaptıkları resmi açıklamalardan bu tablonun çok parlak olduğunu söylemek maalesef güçtür. Örneğin son çıkan mali af kapsamına yaklaşık 200 Milyar TL’lik bir kamu alacağı girmektedir. Bu miktarı ödemek üzere ne kadarlık bir başvuru olacağını başvuru süresi bittikten sonra öğrenebileceğiz. Ödeyeceğini beyan edenlerin bunun ne kadarını ödeyeceğini ödeme vadesi bittiğinde ortaya çıkmış olacak. Geçmiş sonuçları göz önünde bulundurduğumuzda, bu konuda olumlu bir şeyler söylemek güçtür. Diğer bir ifadeyle 200 Milyar TL’lik kamu alacağının 50 Milyar TL’lik kısmının (toplam kamu alacağının ¼’ü) tahsil edilmesi bile başarı sayılabilir. Tüm bu olumsuz tabloya rağmen neden mali aflara başvurulmaktadır? Bu sorunun iki yanıtı olabilir: Birincisi gelir elde etmek, ikinci ise siyasi nedenler. Tek başına iktidarda olan bir siyasi parti hükümetinin 12 yılda 5 defa mali affa başvurması bundan sonra da aynı politikaları devam ettireceği, diğer bir ifadeyle 33 ay sonra tekrar bir mali af çıkaracağı kanaatini güçlendirmektedir. Bu uygulamanın en önemli sakıncası borçlarını zamanında ve tam olarak ödeyenlerin bundan olumsuz etkilenmeleri, adeta af uygulamasından yararlanarak ödeyenlerin harcamalarını finanse etmeleri şeklinde ortaya çıkar. Sonraki aşamada daha fazla kişi devlete olan borcunu zamanında ödememe eğilimi kazanabilir. Çünkü mevcut politikalar bunu özendirmektedir. 3 – Mali Aflar Ne Zaman Uygulanmalı? Mali affın aslında temel amacı, devlete olan vergi ve diğer borçlarını öngörülemeyen nedenlerle (savaş, kriz vb.) zamanında ödeyemeyenleri bu görevlerini yerine getirmelerini sağlamak olmalıdır. Genellikle “bu son af” şeklinde topluma duyurup, 33 ay sonra tekrar böyle bir uygulamaya başvurmamak gerekir. Son olarak uygulanacak mali aftan sonra devlet alacaklarını zamanında tahsil edebilmek için tüm önlemleri almalı ve yapılması gereken her şeyi yapmalıdır. Borcunu zamanında ödemeyenlere kanunlarda öngörülen müeyyideleri tam olarak uygulamalıdır. Sonuç olarak, istisnai ve olağanüstü bir ekonomi politikası aracı olan mali aflara Türkiye’de çok sık başvurulmakta ve olağan bir ekonomi politikasına dönüşmüştür. Bunun sonucu olarak her mali af sonrasında kamu alacaklarının önemli bir kısmı bu uygulamaya dahil olmamakta, yani borçlular borucunu ödemek için bu kolaylıktan yararlanmayı tercih etmemektedir. Netice olarak af kapsamına giren kamu alacaklarının çok önemli bir bölümü yine kamu alacağı olarak kalmaktadır. Bu sonuç toplumda devletin alacakları üzerindeki yaptırım gücüne, diğer bir ifadeyle otoriter yapısına olan inancı zayıflatmaktadır. Bu otoriter boşluk kayıtdışı ekonomik faaliyetlerin de yaygınlaşmasıyla, başka makro ekonomik sorunların ortaya çıkmasına neden olabilir. Kaynaklar:

• Çetin, Güneş (2007). “Vergi Aflarının Vergi Mükelleflerinin Tutum ve Davranışları Üzerindeki Etkisi”, Yönetim ve Ekonomi Dergisi, 14 (2), 171 - 187.
• 6552 Sayılı İş Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması ile Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılmasına Dair Kanun Resmi Gazete Tarihi: 11.09.2014, Resmi Gazete Sayısı: 29116 (Mükerrer).
• Yurdakul, Ali (2013). Vergi Ahlakı ve Vergi Ahlakını Belirleyen Faktörlerin Analizi: Bursa İli Örneği, Dora Yayıncılık, Bursa.

    [1] Marmara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Öğretim Üyesi, [email protected]